Что с нами произошло? Большой цикл деиндустриализации и «пределов роста» Ч2

Автор: Захаров И.С.

Комитет 300 Категория: Захаров И.С.

Страница 2 из 17

23. ЛИБЕРАЛИЗОВАННАЯ БЮРОКРАТИЯ

РЕФОРМА АНГЛИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

Доминантой «либерализации» 1960-2000-х годов было ослабление государств, которым были прописаны рыночные «реформы». Проводником государственной власти всегда выступала бюрократия, поэтому без её подрыва мега-банкиры не могли обеспечить «пределы роста». Следуя принципу выявления во всех проблемах общемировых тенденций, возникших за последние десятилетия, я обнаружил интереснейшую работу А. В. Оболонского «Бюрократия XXI века? Модели государственной службы. Россия, США, Англия, Австралия» (М.: Дело, 2002). В ней автор компетентно проанализировал не только историю бюрократии нескольких держав, но и её кардинальные, можно сказать, трагические изменения, произошедшие именно в «постиндустриальный» период.

А. В. Оболонский совершенно прав в том, что бюрократия является важнейшим проводником политики государственной власти, и приводит афоризм Бисмарка, который гласит: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление ещё возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».

Ещё основоположник Римского клуба Аурелио Печчеи в книге «Человеческие качества» отдавал дань британской системе управления перед Второй мировой войной. Эта система «через посредство исключительно дееспособного корпуса гражданских служащих, эффективно поддерживаемых в случае необходимости Королевским флотом и несколькими батальонами сухопутных войск, умудрялась с легкостью править огромными территориями, поддерживая там необходимый порядок и следя за соблюдениями интересов Британской короны».

На рисунке изображена схематично традиционная система бюрократии Англии. В фундаменте системы — интересы государства, а этажи бюрократии, следующей этим интересам, подчинялись власти, в результате чего образовывалась прочная вертикаль. Все чиновники в свою очередь имели надежные социальные гарантии, выплаты за выслугу лет. (Аналогичные правила существовали и в СССР.)

В 1970-е годы, когда началась деиндустриализация Англии, схема управления бюрократией была изменена реформой Маргарет Тэтчер. Для чего?

А. В. Оболонский пишет, что целью её были эффективность, демократия, уменьшение расходов и численности аппарата, как это заявляли её авторы. На мой взгляд, здесь он совершает ошибку. Реформа имела совсем другую, не декларируемую цель: установление «пределов роста» для экономики и государства за счет создания многих рычагов внешнего влияния на госаппарат. Образовывались каналы управления любым этажом бюрократии страны извне с помощью рыночных механизмов, что позволяло при необходимости заблокировать любой, не устраивавший мега-банкиров проект или вывести из него финансовые средства. Схема изменения бюрократии с помощью реформы Тэтчер «Следующие шаги» также схематически отражена мной на рисунке.

Вот что пишет об этой реформе А. В. Оболонский.

«Программа была "запущена" в 1988 г., в начале третьего срока премьерства Тэтчер. Её ведущей целью было внедрение "нового менеджеризма", т. е. рыночных механизмов и стимулов в практику госслужбы. Средствами достижения стали:

1) разделение всех правительственных структур на две категории — ключевые распорядительные департаменты и сугубо исполнительные структуры.

2) перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, т. е. фактическое придание им полуавтономного статуса, а в некоторых случаях — вплоть до возможности их приватизации;

3) поощрение передачи на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся государственными структурами, от исполнительных агентств фактически частным организациям, которые, однако, находятся под более строгим правительственным контролем;

4) сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств.

Тем самым практически была разрушена прежняя единая система госслужбы»». «Изменения коснулись и "верхних" этажей госслужбы. Так, "штабные" центры получили больше финансовой свободы, т. к. к ним перешли некоторые функции, ранее бывшие прерогативой Казначейства». В такой «либерализованной» системе бурным цветом расцвели коррупция и лоббирование.

Как заявляли власти, это повысило эффективность госслужбы, так как бюрократия стала подобием менеджмента, однако реформа имела негативные последствия, которые отмечает А. В. Оболонский.

«Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования, в частности, упразднение прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя и, тем самым, репутации государства вообще.

Британская госслужба всегда отличалась высокой корпоративной этикой, строгим следованием кодексу административной морали. Нынешняя её коммерциализация и дифференциация условий трудовых отношений работников с правительством работают на размывание этического кодекса поведения служащих. Профсоюз гражданских служащих даже заявил о таком "глубоком кризисе гражданской службы, свидетелями которого мы еще не были". Возможно, в этом суждении есть немалая доля преувеличения, но факт, что введение контрактной системы и приватизация части государственных функций отрицательно сказались на моральном состоянии служащих. Лишившись пожизненных гарантий, они почувствовали себя как бы "преданными государством"».

Рис. 5

Управление английской бюрократией: традиционное и по проекту Тэтчер (рис. И. 3.)

А. В. Оболонский показывает, что прежняя управляющая бюрократия стала следующей жертвой «постиндустриальной» революции в Англии после управляемых ею отраслей и людей, работающих на заводах и фабриках. «В конце концов, целые профессиональные отрасли — например шахтеры, сталелитейщики, часть работников мелкого бизнеса, и список этот можно продолжать достаточно долго — пережили за последние десятилетия падение привычного статуса своих профессий и все связанные с этим финансовые и социальные драмы... Такой оказалась цена за вступление в постиндустриальную эру».

На место честных управляющих индустриальной эры пришли на базе проекта реформы госслужбы новые, которые быстро отыскали пути доходного лоббирования, торговли государственными, коммерческими тайнами и получения дохода из государственных кресел. В результате все ранее зависимые лишь от власти и государственных интересов чиновники стали управляемыми «руками рынков».

Развал госслужбы в результате прихода к «постиндустриальной эре», описанный в книге Оболонского, объясняет многие факты: большое количество «депрессняков» у людей средних лет в Англии, нежелание иметь детей, высокие цифры умерших от гриппа, страдающих от холода, желание уехать в страну, где сохранились английские ценности.

Теперь уже для создания «пределов роста» экономик великих держав «постиндустриалам» необходимо было разрушить прежнюю систему госслужбы.

Премьеры, пришедшие после Тэтчер, продолжая «постиндустриальную» политику, в принципе ничего не изменили в разваленной госслужбе, ибо основная цель (не декларируемая) была достигнута. Они лишь постарались припудрить заметные обществу язвы этого нового аппарата. Об этом я расскажу ниже.

КОНЕЦ «ЭРЫ ДЖЕНТЛЬМЕНОВ»

Знакомство с историей американской бюрократии, приведенной в книге А. В. Оболонским, ценно тем, что можно узнать, откуда вдруг взялись неизвестные доселе государственные структуры «независимой» РФ, а также ей подобных стран, «либерализованных» по чужим проектам. Как выясняется, многие из них были скопированы из американской системы власти.

Мне и раньше попадались некоторые объяснения нелепицы, созданной после «независимости» в системе управления «новой» Россией. Если читатели удивляются числу появившихся «правительств», так это потому, что Конституцию РФ писали американцы, поименовав регион, а то и крупный город аналогом штата, которому никак нельзя без собственных министров. Автономии имеют свои Конституции, тоже согласованные с американскими наставниками. Забавно, что в разных городах — разные виды начальства. Например, в Москве откуда-то взялись «префектуры», о которых не слыхали в Питере. Теперь вернемся к американской бюрократии.

Как и все революционеры, вдохновляемые идеями просветителей, американские отцы-основатели мечтали создать общество без бюрократии, «передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь — легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса». Число государственных служащих постоянно росло лишь за счет почтовой службы, на которую приходилось в 1861 г. 86% роста и казначейства. «Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек.. При этом назначения в аппарат производились, в соответствии с концепцией естественной аристократии», т. е. в основном, из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом "общественного служения" людей. В литературе этот период известен, как "эра джентльменов" .

Бюрократию стала разрушать монополия правящих партий. В 1830-е президент Э. Джексон ввел в систему назначений служащих исключительно из победившей партии, назвав этот принцип «добыча — победителю», и «принцип компетентности был заменен принципом партийности, а на практике — личной преданности "боссу"».

С начала XX в. американцы урезали возможности политиков манипулировать госаппаратом. В качестве фактора контроля расширившихся бюджетных прав президента в 1921 г. была создана Общая счётная палата. В 1939 г. был принят закон Хэтча, запрещавший во время выборов использование партиями «административного ресурса». «В 1958 г. принят "Кодекс этики правительственной Службы" (истоки таких кодексов для чиновников уходят в древность Европы и Азии), первые два пункта которого гласили: " 1) преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; 2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения"». Но наступили «лихие 1960-е», и всё переменилось.

При деиндустриализации США и применяемых при этом методах «ограничения роста» (с помощью наркотизации молодежи, ввозе мигрантов, выводе заводов в страны третьего мира, размножении банков), группе мега-банкиров и сырьевиков, которые управляли «постиндустриальной революцией», нужно было обеспечить полную подчинённость аппарата государства линии своей партии, а не интересам страны.

Неслучайно А. В. Оболонский отмечает как господствующую тенденцию последних десятилетий в управлении бюрократией США «реполитизацию», но не объясняет её причины. В то же время факты, приводимые им, говорят сами за себя.

«Р. Никсон учредил в Белом доме команду "контр-бюрократов" и рассматривал каждого не своего политического назначенца, "как лазутчика ". Сменивший его Дж. Картер подвергал бюрократию постоянной критике и тоже стремился расширить над ней политический контроль посредством многочисленных "политических назначений". Общее число таких позиций в госаппарате достигло при нем 2800. Рейган установил практику прямой проверки готовности кандидатов на должности "с энтузиазмом поддерживать его политический курс" — так называемые "тесты политической лакмусовой бумажки". При Буше процесс политизации бюрократии продолжался, а Клинтон вместо борьбы с бюрократией на деле "лишь поменял людей в трехтысячной прослойке политических назначенцев". При такой системе компетентность не могла не быть подавлена политической партийностью. А "политика, как писал В. И. Ленин, это концентрированное выражение экономики"».

Можно сделать вывод, что под видом борьбы с бюрократией шёл захват госаппарата для проведения глобальной политики, устраивающей корпорации, а не население США.

А. В. Оболонский выявляет общность реформ бюрократии в Англии и США.

«Согласно идеям Рейгана и его британского "коллеги " и единомышленника М. Тэтчер, практически одновременно реализовывавшимся в США и Англии, государственный сектор должен работать наподобие частного, а отношения государственного служащего и клиента должны напоминать рыночные».

Как могли убедиться неоднократно читатели цикла, это ещё раз показывает развитие единого процесса деиндустриализации США и Англии, который потребовал механизма развала единого госаппарата.

В обеих странах для возврата бюрократии от рынка к морали стали использовать Моральные Кодексы и руководства для чиновников. При написании последних, как отмечает А. В. Оболонский, «возникла гигантская кадровая бюрократия, производившая тысячи страниц инструкций и циркуляров. Руководство для ведомственных кадровиков США достигло в сокращенном варианте 6000, а в полном — 16 тысяч страниц!» Вместо мобильной индустриальной бюрократии возникла постиндустриальная бумажная.

МАСЛЯНЫЕ ПЯТНА ОТ «ПРОГРЕССОРОВ»

В книге А. В. Оболонского в числе теорий происхождения бюрократии не упомянута «теория масляных пятен», распространённая в Германии, а она очень многое объясняет в генезисе бюрократии. Согласно этой модели, бюрократия возникает первоначально для благой цели — контролировать возникновение какого-то противоправного действия, которое обусловлено ущемленными потребностями человека. А затем, если эта потребность не удовлетворяется, то образуется многоуровневая контролирующая структура, которая расползается, как масляная капля на бумаге.

Например, в 1990-е на некоторых заводах перестали регулярно платить зарплату, но надо было как-то добираться до работы, и заводчане не стали в трамваях опускать деньги в кассу, а ехали бесплатно. Ввели первую ступень контроля — кондукторов, но зарплату на предприятии так и не платили вовремя, поэтому люди стали договариваться с кондукторами. Ввели контроль кондукторов, но зарплату на заводе по-прежнему не платили. Тогда ввели инспекторов, которые контролируют контролеров. В конце концов, на каждого водителя трамвая приходилось по 5 контролеров. Это пример того, как бюрократическим путём не удовлетворяется потребность людей, а создаются всё новые уровни чиновничества.

Теперь рассмотрим простую кибернетическую модель последствий системы бюрократического контроля опасностей и угроз. Модель сегодня легко создать на базе персонального компьютера (ПК) с антивирусной программой (АВП).

Как-то мне подарили громадную по объёму памяти АВП, и когда я её загрузил, то выяснил, что она в первую очередь должна уничтожить другую антивирусную программу, а вовсе не заражённые файлы. Такие системы не терпят конкуренции на поле «угроз», ведь это их добыча для победителя. Шерлок Холмс, если бы он действительно существовал, был бы уже арествоан полицией, как посягнувший на власть системы.

Когда же я запустил АВП, то компьютер перестал работать! Позже выяснилось, что он всё-таки не сломался, но его скорость уменьшилась в сотни раз, ибо каждый файл считался потенциальной угрозой и снова проверялся АВП на вирусы после любого нажатия кнопки клавиатуры. В Интернете нашлось подтверждение этой картине: если ваш компьютер превратился в гору ненужного железа, значит, вы установили самый мощный антивирус, — писали бывалые программисты.

Взяв другую АВП, поменьше объёмом и не столь мощную, я обнаружил, что она сначала нашла 2 файла с вирусами, а затем стала помечать множество «подозрительных» программ, количество которых зафиксировала не меньше сотни, и на всякий случай АВП их «изолировала, чтобы присматривать за ними». Если удастся с мощной антивирусной системой выйти в Интернет (в том случае, если выход не заблокирует АВП), то сообщения об «отражённых атаках» могут поступать ежеминутно, причем проверить, что за угрозы «отражает» система, невозможно. Как и в статистике, АВП и им подобные структуры должны оцениваться по ошибке первого рода — пропуска опасности или оправдания виновного, и ошибке второго рода — ложной тревоге или осуждении невиновного. Иначе борьба с «угрозами» представляет угрозу самому существованию общества.

В конце 1980-х были модны романы А. и Б. Стругацких об агентах Комитета Контроля прогресса (Комкона) во Вселенной. Если следовать модели «масляных пятен» и кибернетической модели ПК с АВП, то от подобного «контроля» можно было ждать лишь возведения повсюду зданий Комконов Андромеды, Большой Медведицы, Тау Кита, войны между «прогрессорами», бесконечного количества запретов, а также изоляций миллионов «подозрительных», якобы помогающим тёмным силам.

К сожалению, в СССР очень мало изучалась проблема бюрократии, а звучали лишь призывы к «борьбе» с ней и одновременно «контролю прогресса». С этим идейным багажом знаний о бюрократии «независимая» РФ вступила на путь «реформ».

КОРРУПЦИОННАЯ СРЕДА

Отделённые фильтрами информации о том, что происходило на Западе в течение 1960-1980-х годов, население и политики плохо представляли, как изменилась за этот период западная бюрократия, превратившаяся из мобильного помощника государственного строительства в рыночную структуру с коррупционной средой.

А. В. Оболонский выделяет следующие факторы снижения эффективности работы госаппарата: 1) «Вымывание квалификации». Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось. Число вакансий, которые не удаётся заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. 2) С исчезновением прежнего « хозяина» аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». 3) Утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс» чиновника. Беда в том, что вместо «этического кодекса советского чиновника» не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией». (Позже эти кодексы были приняты и в России, но они лишь создали новые ступени контроля.)

Количество уровней контроля хорошо иллюстрирует теорию «масляных пятен» и модель ПК с АВП. В начале 2000-х:

«В Хабаровском крае на уровне региональной власти работало 1300 местных чиновников. В то же время за ними "надзирали", сидя в том же краевом центре, 14 620 представителей федеральных структур, причём это без учета налоговой полиции и "силовиков"». Л. Новиков в статье "Замкнутый круг бюрократии" (Сельская новь, июль, 2012) пишет: «Сегодня на 127 российских граждан, включая младенцев и дряхлых старух, приходится 1 чиновник. 10 лет назад 1 чиновник "обслуживал" 196 человек. Подобные цифры не могут не впечатлять. Если исходить из этих сведений, эффективность работы чиновника в расчете на единицу населения снизилась в 1,54 раза». Под видом борьбы с бюрократией была разрушена система управления высшим образованием и, как и в Англии и США, резко подорвана репутация государства.

В газете «Завтра» приводился материал о советском чиновнике, которому хвастался новый назначенец: я за год всю семью обеспечил, а ты за всю свою службу не смог. Это неслучайно. Реформы Тэтчер и Рейгана, перенятые «либерализованными странами, изменили само качество бюрократии. Через неё создаётся утечка финансовых средств, которые необходимы для важных проектов. Мы то и дело читаем в международных новостях из разных стран мира: из средств на проект АЭС, системы навигации, ракет, кораблей похищены средства, исчисляемые миллиардами. Без войны происходит развал системы оборонных заказов или важных для страны научных исследований, а властям указывают «пределы роста» государства, выше которого он запрещён.

Так действует «либерализованная» система бюрократии, разрушая индустриальные проекты, неугодные мега-банкирам и идеологам постиндустриальной экономики.